下面是小编为大家整理的中国特色贫困治理：制度基础与理论诠释（2022年）,供大家参考。
中国特色贫困治理：制度基础与理论诠释 作
者：
洪名勇/娄磊/龚丽娟
作者简介：
洪名勇，贵州大学经济学院院长，教授，博士生导师(贵阳 550025；hongmingyong＠163.com)； 娄磊(通讯作者)，贵州大学经济学院博士研究生(贵阳 550025；louleigmac＠163.com)； 龚丽娟，贵州大学管理学院副教授(贵阳 550025；2931532842＠qq.com)。
原发信息：
《山东大学学报：哲学社会科学版》(济南)2022 年第20222 期 第 23-37 页
内容提要：
2020 年 11 月，中国取得了农村贫困人口全部实现脱贫的奇迹。巨大减贫成效在于构建了中国特色贫困治理制度体系，即党领导下摆脱贫困的坚强政治意愿与强大组织动员能力、大扶贫战略体制下系统优化的贫困治理格局、农业经营体制改革助推农业经营生产关系适应生产力发展和“大水漫灌”转向“精准扶贫”的路径选择。同时，形成了持续有效的要素投入，完善的制度设计与实施，绿色发展、生态富民，瞄准机制，退出机制和志智双扶机制的中国特色贫困治理理论。此外，中国特色贫困治理理论创新发展了马克思主义贫困治理理论和传统贫困治理理论。中国特色贫困治理具有不忘初心、始终致力贫困治理，持续良性改革、带动经济发展、推动贫困治理，政府开发式扶贫、“外部输血”和“内部造血”相结合，集中力量办大事、降低协商成本和多方主体积极主动参与贫困治理的优势。新时期，总结中国特色贫困治理成效对相对贫困缓解以及在乡村振兴上开新局具有十分重要的意义。
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键
词：
中国特色贫困治理/治理制度体系/治理理论与创新/治理优势
期刊名称：
《体制改革》 复印期号：
2022 年 07 期
一、引言
贫困一直是横亘在人类面前的重大挑战之一。“贫困之冰，非一日之寒；破冰之功，非一春之暖。”①中国作为世界上人口最多及最大的发展中国家，长期致力于国家经济发展、社会进步和人民生活福利改善，不断推进贫困治理②。新中国成立初期，在内忧外患的严峻形势下，农业支持工业发展战略让低效率农业生产更加困难。为解决国计民生问题，毛泽东同志强调“要将共同富裕和社会主义联系起来思考，使农民共同富裕起来，穷的要富裕，所有的农民都要富裕”③，初识贫困治理的重要性。伴随改革开放号角吹响，农村率先实行“包产到组，包干到户”的经济体制改革，对 1978-1984 年中国农业增长贡献达到 46.89％。此外，改革解放了束缚农村发展的动力，推动了中国农村经济的强劲发展④。1980 年中央财政设立“支援经济不发达地区发展资金”、1982 年国家对“三西”地区进行扶贫开发建设、1984 年实施“以工代赈”、1984 年中央发布《关于尽快改变贫困地区面貌的通知》，开展重点贫困区域扶贫行动⑤。由此，中国在 1984 年底解决了农村人口基本温饱的难题⑥。1986年，经济发展出现降速及不同区域贫困问题呈现出一定特殊性，国务院相继成立贫困地区经济开发领导小组及办公室⑦，标志着中国贫困治理根本任务转变为带动贫困地区全方位发展，贫困治理主要任务由民政部门负责
转向扶贫专有部门负责，愈发重视贫困地区和人民生存发展问题的解决。1994 年国务院出台《“八七”扶贫攻坚计划》，此后，国务院相继印发《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》，中国扶贫开发事业从区域治理到整村推进再到精准个人的层层下沉，贫困治理成效越发显现。党的十九大报告提出“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的基本矛盾转变，突出脱贫攻坚是实现第一个百年奋斗目标最为艰巨的任务。2020 年 11月，全国 832 个贫困县、12.8 万个贫困村全部实现脱贫，现行贫困标准下 9899 万农村贫困人口全部摆脱绝对贫困的窘境⑧，至此中国特色贫困治理取得阶段性成功。有鉴于此，在中国共产党完成第一个一百年目标之时，总结中国特色贫困治理经验具有十分重要意义⑨。
二、中国特色贫困治理成效
(一)总体成效
2021 年 2 月 25 日，******在全国脱贫攻坚总结表彰大会上向全世界庄严宣告：“中国脱贫攻坚战取得全面胜利，现行标准下 9899万农村贫困人口全部脱贫，832 个贫困县全部摘帽，12.8 万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹。”⑩而把时间前移至改革开放的 1978 年且作为基年的话，中国累计减贫人数更是达到 7.7 亿，绝对贫困发生率从97.5％降至 0(11)。同时，农村绝对贫困人口的生活状况得到了极大改善。
进一步，能够体现农村贫困人口生活水平改善的人均可支配收入逐渐增加及家庭消费支出能力不断增强。按照 1978 年可比价格计算，2020年中国农村居民人均可支配收入与农村居民家庭人均消费支出分别达到2482.8 元与 1981.7 元，较 1978 年农村居民家庭人均纯收入仅为 133.6元与农村居民家庭人均生活消费支出仅为 116.1 元，分别增长近 17.6 倍与近 16 倍(12)。且收入突破依靠农业生产的单一方式，来源更加多元化，结构也不断优化。农村居民家庭恩格尔系数由 1954 年的 68.6％(13)下降至 2020 年的 32.7％(14)，降幅高达 35.9 个百分点，依据联合国制定适用于全球的通行标准，中国农村已经处于相对富裕阶段(15)。由此可见，新中国成立后，尤其是改革开放以来，绝大多数农村贫困人口摆脱了绝对贫困状况，生活水平得到普遍提高。
(二)分阶段成效
目前，学术界对中国特色贫困治理的起点仍存在着一定异议：一种是以新中国成立为起始点，强调社会历史进程对扶贫开发事业的重要性(16)；另一种则以 1978 年改革开放为开端，突出体制性改革推动农村生产力的快速发展，让农村贫困人口得以减贫(17)。当然，贫困治理既需要考虑社会历史进程对减贫的重要性，而体制性改革也必不可少。因此，本文以新中国成立为时间起点来论述中国贫困治理进程，其中各个时期有着不同时代主题、目标及特征(见表 1)。
1.平均分配与社会发展减贫(1949-1977)
1949 年的中国是世界上最为贫困的国家之一，在成功向社会主义过渡及第一个五年计划提前完成后，中国逐步建立起比较完整的工业体系和国民经济体系。此后，建立并完善了农村交通、灌溉等大规模基础设施；探索出农村金融体系即农村信用合作社，健全农村教育、卫生等基层公共事业；农村特困人口救助及“五保”制度等社会保障体系初步建立(19)。多举措发力贫困治理，不过，这一时期贫困治理逻辑在于收入分配的绝对平均化，以社会的综合发展和制度性改革来调整生产关系适应生产力发展，一定程度上推动了中国农村经济发展。然而，贫困治理之中夹杂着“阶级斗争”因素，使得后来贫困治理过多强调生产关系，脱离发展生产力的轨道，加上优先发展工业，牺牲农业，贫困治理严重缺乏相关物质基础，没有在根本上改变农村和农民的贫困状况(20)。相关数据表明，至1977 年底，中国农村贫困人口仍有 2.5 亿(21)，贫困发生率高达 60％(22)。
2.体制改革主导的农村扶贫(1978-1985)
人民公社化运动缺乏激励和监督机制导致全社会生产积极性低下及生产效率低效(23)，而农业经营体制改革、引入市场竞争机制、鼓励乡镇企业发展等有效改革措施促进了农村经济发展(24)。首先，“包产到组，包干到户”的家庭联产承包责任制在中国农村确立，农地所有权与承包经营权实现“两权分离”，家庭经营基础上“统”“分”结合的双层经营体制克服了人民公社及*****时期的集体所有制下集体经营的农业经营体制，极大调动了农民的生产积极性。其次，以市场化为导向的农产品交易
制度随之改革，允许建立农产品交易市场，尊重农业在国民经济中的基础地位。最后，鼓励乡镇企业的发展，为其创造良好的经营环境，乡镇企业的发展壮大带动农村剩余劳动力就近就业。因此，农村经济体制改革和农村经济发展带来了巨大的减贫效应，农村贫困人口由 2.5 亿减至 1.25亿，贫困发生率由 30.7％降至 14.8％(25)。
3.解决温饱的开发式扶贫(1986-2000)
在开发式扶贫时期，中国逐渐认识到解决农村贫困问题的迫切性，成立了专门的贫困治理机构，颁布大量的扶贫政策纲要，确定重点扶贫开发帮扶区域(26)。中央财政连同地方财政一起输血式投入到贫困治理之中，初步构建了大扶贫战略体制及贫困治理政策体系。此外，为农村贫困人口提供一定就业机会，让其依靠自己勤劳双手致富而摆脱贫困。由于建立了反贫困工作机制、明确了重点贫困县域的农村作为贫困治理的瞄准对象、确立了“外部输血”式扶贫方针及加码投入贫困治理资源，中国农村贫困人口由 1985 年的 1.25 亿减少到 2000 年的 3209 万人，贫困发生率由14.8％下降至 3.4％，基本上解决了中国贫困人口的温饱问题，总体上实现了小康社会(27)。
4.巩固温饱的全面扶贫(2000-2010)
20 世纪 90 年代末，中国东、中部借着改革开放东风，经济发展步入快车道，农村贫困治理取得了显著成效。此时，农村贫困群体主要聚集于西部地区的乡镇而不再是贫困县(28)。如果贫困治理继续瞄准贫困县，将会有近一半的农村贫困人口不能享受到政府的扶贫资源(29)。21 世纪以
来，农村区域性贫困得到有效缓解，但农村贫困人口减贫速度明显放缓，需要转向农村阶层进行贫困治理(30)。顺应农村贫困阶层性变化，2001年，国务院印发《中国农村扶贫和开发纲要(2001-2010)》，对未来的扶贫开发工作作了进一步部署，确立“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的方针。完善贫困标准及贫困治理的瞄准机制、大量颁布实施惠农政策、坚持综合开发全面发展及建立最低生活保障制度(31)，在 2008 年 1067 元贫困标准下，中国农村贫困人口从 2000 年底的9422 万人减少到 2010 年的 2688 万人，贫困发生率下降至 2.8％(32)。
5.全面小康的精准扶贫(2011-2020)
前期贫困治理一般是以区域减贫为落脚点，农村贫困群体呈现出点状型、分散化、碎片化等特征，且经济发展“涓滴效应”递减，区域减贫效果下降，减贫成本增加(33)。有鉴于此，瞄准贫困个体农户显得尤为必要。为了彻底消除绝对贫困、全面建成小康社会，2013 年***总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”。阐释扶贫要做到六大精准，确立“五个一批”工程的实现途径，贫困户要实现“两不愁，三保障”最低脱贫标准。至此，建成全面小康社会的精准扶贫成为中国农村扶贫开发的基本方针，在 2010 年 2300 元贫困标准下，中国农村贫困人口由 2010年的 16657 万人到 2020 年底全部脱贫，贫困发生率由 17.2％减至0(34)。
无论整体上取得的巨大减贫成效，还是分阶段具体减贫成效，始终贯穿着中国特色贫困治理的制度体系，在贫困治理实践中形成了独特的贫困
治理理论。同时，中国特色贫困治理理论创新发展了马克思主义贫困治理理论和传统贫困治理理论。并且比较视角下，中国贫困治理具有明显的优势。
三、中国特色贫困治理的制度基础
“现实世界中的市场都是一系列制度，即人类设计出来的、形塑着人类互动关系的约束。”(35)犹如市场治理，中国特色贫困治理取得巨大成效的原因在于构建了相应的制度体系，包括贫困治理的相关制度(主要是正式制度)和实施机制(36)。即：党的领导下摆脱贫困的坚强政治意愿与强大组织动员能力，大扶贫战略体制下系统优化的贫困治理格局，农业经营体制改革助推农业经营生产关系适应生产力发展和“大水漫灌”转向“精准扶贫”的路径选择。
(一)党的领导：坚强政治意愿与强大组织动员能力
“发挥政治优势，强力开展脱贫攻坚。古人说：‘国之兴也，视民如赤子；其亡也，以民为草莽’。”(37)中国共产党自成立之日起就把“全心全意为人民服务”作为立党之宗旨，致力实现最广大人民群众摆脱贫困的任务。因此，帮助贫困地区人民脱贫自始至终是各级党委和政府重要的政治性任务，也是各阶段中国扶贫政策相继制定和有序推进的原生动力。中国共产党建党一百多年来，不论在革命战争时期还是在社会主义建设时期，不变的政治使命就是千方百计地提高人民的生活水平，实现中华民族的伟大复兴。革命战争时期，毛泽东同志指出鸦片战争以来中国腐败的原因，“一是社会制度腐败，二是经济技术落后”(38)。极力主张以革命手
段推翻欺压在中国人民身上的“三座大山”，建立社会主义制度让中国劳苦人民摆脱贫穷命运。新中国成立后，中国共产党清醒地认识到制度安排对经济发展的重要性，把消除贫困作为衡量社会主义制度优越性的重要标准(39)。改革开放后，邓小平同志强调，“贫穷不是社会主义”(40)，主张加快步伐发展经济来抑制贫困，通过“三步走”战略循序渐进地实现小康社会。江泽民同志则提出“两个一百年”奋斗目标，胡锦涛同志对全面小康社会作出详细的安排和规划，注重人民民生问题解决。党的十八大以来，***同志提出精准扶贫，决胜脱贫攻坚、建成全面小康社会不能落下任何一个人。由此可见，中国共产党矢志不渝地把解决最广大人民群众的贫困问题作为重要的政治任务，深刻体现出其迫切希望帮助人民群众摆脱贫困的强大政治意愿。
摆脱贫困同样依赖中国共产党强大的组织动员能力。******指出，“打赢脱贫攻坚战，组织领导是保证”(41)。首先，中国五级行政体系及明确的责任分工。中国行政体系分为中央、省、市、县、乡，村民委员会虽不属于行政单位，但“村支两委”在中国行政体系中却发挥着重要作用。中国特色贫困治理依照中国行政组织体系层层明确责任，且建立完善了自上而下的贫困治理机构。在中央设有国务院贫困地区经济开发领导小组，负...
