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中央环保督察对工业发展质量的影响 ——The Influence of Central Environmental Supervision on the Quality of Industrial Development 作
者：
胡宗义/薛苏亚
作者简介：
胡宗义(1964- )，男，湖南宁乡人，湖南大学金融与统计学院，博士、教授、博士生导师，研究方向为数理金融与计量金融、计量经济模型、经济预测与决策等，长沙 410006；薛苏亚(通讯作者)(1996- )，女，江苏南通人，湖南大学金融与统计学院，硕士研究生，研究方向为计量经济模型，长沙 410006
原发信息：
《软科学》(成都)2022 年第 20221 期 第 1-8，17 页
内容提要：
基于中国 30 个省份月度宏观工业经济数据，从工业经济“质”和“量”两个维度，采用事件分析法研究中央环保督察对工业发展质量的影响。结果表明：短期来看，中央环保督察使得工业经济在“量”上付出了一定的代价，且对工业经济的“质”没有显著影响；长期来看，中央环保督察对工业经济“量”的影响不显著，但降低了单位能耗，提升了工业经济的“质”。首轮环保督察助推化解过剩产能，降低了钢铁等高污染产品产能，“回头看”使得工业经济效率得到提升。总体上看，中央环保督察提升了工业发展质量，且首轮环保督察和“回头看”各自发挥了效用，推动了供给侧结构性改革。
The Influence of Central Environmental Supervision on the Quality of Industrial Development
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词：
工业经济/中央环保督察/高质量发展/事件分析法
industrial economy/central environmental inspector/high-quality development/Event analysis
期刊名称：
《生态环境与保护》 复印期号：
2022 年 06 期
中图分类号：F423；F224
文献标识码：A
文章编号：1001-8409(2022)01-0001-08
DOI:10.13956/j.ss.1001-8409.2022.01.01
改革开放以来，中国工业化进程突飞猛进，同时伴随着工业经济增长方式过于粗放，造成了能源资源约束趋紧、环境污染等一系列问题，阻碍了工业高质量发展。工业作为国际竞争中的重要方面，只有实现高质量发展，才能提升中国在国际上的地位。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局中，此后陆续出台了大量环境保护改革措施。
从 2015 年年底试点到 2018 年，环保督察小组对全国 31 个省(自治区、直辖市)分四批进行了环保督察巡视，2018 年起又对 20 个省份开展了“回头看”，重点盯整改工作的进展情况。不同于以往检查和督促污染企业是否遵守环境法规，中央环保督察将矛头直指各级党委、政府及有关部门对环境问题的不作为、不担责，环境监管从“治标”到“治本”，逐步实现由“督企”转变为“督政与督企并重”，压实地方政府保护生态环境的主体责任，对地方政企产生了极大的震慑作用。
保持高压态势的中央环保督察对生态环境的治理发挥了积极的作用，但生态文明建设背后的经济成本是多大，以及对工业发展质量的影响是正面的还是负面的，是本文关注的重点。为回答以上问题，本文选取 2015-2019 年全国 30 个省份的月度数据，运用事件分析法识别中央环保督察对工业发展质量的影响。关于工业发展质量的衡量指标，本文认为在宏观层面上，应当将其从“质”和“量”两个维度进行分析，然后分别探讨首轮环保督察和“回头看”对工业经济的影响，并据此分析中央环保督察影响工业经济的内部机制。
1 文献综述
等待环境库兹涅茨曲线拐点的到来已经无法应对日益增长的环境压力[1]，能源资源趋紧、环境污染等问题严重阻碍了工业可持续发展，依靠环境政策改变工业经济的粗放式发展是实现环境治理与工业转型“双赢”的重要途径[2]。2000 年以前，“命令—控制”型环境政策占主导地位，例如 1998 年中国实施的“两控区”政策是目前实施力度最大且最有效的命令控制机制[3]。但这种机制常常会因为地方政府的发展动机以及地方官员的政绩诉求[4]，而产生“政企合谋”“一刀切”等问题[5]。相较于“命令—控制”机制，经济学家更倾向于采取“市场激励”型环境规制，例如我国的排污费征收标准改革使工业企业可以依据排污减排成本更灵活地选择技术解决方案和经营决策提升工业企业绩效[6，7]。现阶段协同“公众参与”是环境规制的另一大手段，“命令控制型—市场激励型—公众参与型”环境规制工具组合拳协同发展已经成为共识，尽管多种类型环境政策
的有机组合更有利于实现环境经济双重红利，然而不可否认的是现阶段“命令—控制”型环境规制仍然发挥着不可替代的重要作用，但“命令—控制”型环境规制的高效益与高成本是并存的[8]。因此，环境规制给工业企业带来的经济成本一直是众多学者关注的热点。早期，Gray W.B.提出“遵循成本说”[9]，认为环境效益与经济效益不能同时实现，环境规制促使工业企业增加治理成本和环境服从成本，消耗本来用于生产的投入，最终降低了全要素生产率水平和期望产出[10，11]，不利于提升工业发展质量。
而“波特假说”[12，13]与“遵循成本说”相反，Porter 等认为适当的环境规制刺激技术革新形成的“创新补偿”效应可以优化资源配置提升生产效率，能抵消部分甚至全部环境规制带来的“遵循成本”。而波特效应能否促进工业经济的增长，关键在于“创新补偿”效应的大小。一部分研究认为环境规制与工业绿色转型呈“U”型关系[14]，技术创新需要的时间较长因而滞后于政策负面效应；也有部分学者认为环境规制与工业发展质量呈“倒 N 型”，政策实行初期强度较弱促使创新动机不足、生产率降低[15]，当环境规制提高到能促进创新时，工业企业打破技术路径依赖，改变技术进步方向，推动工业绿色进步[16，17]，如果政策强度超出了企业所能承受的负担，会对生产性投资产生挤出效应，生产率会再次下降。
中央环保督察本质上内生于命令控制机制[18]，并将群众来信、来电举报作为重要组成部分，是环境规制组合拳的最新举措，在污染减排方面
取得了显著成效[19，20]，然而这一最新环境政策对工业经济的影响却鲜有文献研究，为识别这一影响，本文采用事件分析法对其进行研究。相对于已有文献，本文可能的边际贡献在于：(1)由于中央环保督察并非持续存在，因此运用“事件分析法”研究中央环保督察对工业发展质量的影响，区别于之前学者采用双重差分法研究环境政策效应；(2)区别于之前学者集中于研究环境政策对节能减排与经济的效应，研究了中央环保督察对工业经济“质”和“量”的影响，同时进一步从供给侧结构性改革方面研究了该政策对工业的影响，是对现有研究成果的细化和补充。
2 理论研究假设
目前，工业能源消耗与污染排放量仍然占全社会总能耗、总排放量的70%以上，因此，中央环保督察组必然将工业污染企业视为重点督查对象。但由于政策实行初期工业企业对环境政策的反应存在一定的适应期，“波特效应”这种正向的激励在短期内无法立即实现[21，22]，为了应对环保督察组的严格执法，工业污染企业可能会采取“一律关停”“先停再说”等“一刀切”的消极应付行为[23]，或是在采取限产措施的同时加大对污染治理等非生产性活动的支出，最终使得工业企业的收益大幅下降[24]。虽然缓解了督察带来的问责压力，但是给工业经济造成了巨大的下行压力，政策效果出现了执行偏差[25，26]。
随着督察的深入，各地政府和工业企业意识到消极的“一刀切”应对不了随机抽查和常态化的督察方式。工业污染企业逐步改变长期以来的惯性运作方式，加大对先进生产技术和生产设备的投入，不断优化生产工
艺，一方面提升了生产效率，另一方面推动工业从低附加值传统工业转轨为高附加值的高技术、战略性新兴产业，高耗能、高污染、低效率的工业企业逐步被淘汰[27]。产业结构优化、转型升级以及生产效益的提升恰恰是工业高质量发展的本质要求。基于以上分析，提出研究假设。
H1：从短期来看，中央环保督察会造成工业经济的损失；但从长期来看，中央环保督察会提升工业企业的生产效率，推动工业经济高质量发展。
党的十八大作出了着力推进供给侧结构性改革的重大决策。近年来，国家以“三去一降一补”为重点，将工业作为供给侧结构性改革的主场，着力提升工业发展质量[2]。中央环保督察的严格执法再一次助推供给侧结构性改革加速发展。且因为中央环保督察政策的分阶段性，首轮环保督察和“回头看”对供给侧结构性改革发挥了不同的作用。
在首轮环保督察期间，环保督察组重点查突出环境问题、环境主体责任落实情况等。为了应付督察，重污染工业企业在短期内普遍存在停产限产和错峰生产现象，但是分批次随机抽查的独特方式使得工业污染企业不得不采取应对措施优化生产方式，加速高污染产业去库存、去产能步伐。从首轮环保督察结束到“回头看”开始的这两年半期间，各省份去产能、去库存任务如期完成，并不断持续加大对生产技术的投入[29]。
中央政府在首轮环保督察中严肃处理了地方政府不作为、不担责行为，使得各地政府意识到中央环保督察并非形式化的“一次性”督察，而是要从根本上解决环境突出问题和找出造成环境问题的原因，因此，地方
政府对“回头看”的重视程度明显高于首轮环保督察[20]。在首轮环保督察成功完成去产能、去库存任务的基础上，加大督查力度的“回头看”使得工业企业持续发力，通过技术进步提升生产效率，推动工业经济的高质量发展。基于以上分析，提出以下研究假设。
H2：相对于首轮环保督察来说，“回头看”对工业经济发展质量的影响更显著。
H3：首轮环保督察和“回头看”推动了供给侧结构性改革，提升了工业发展质量。
3 计量模型
3.1 实证方法
本文运用“事件分析法”分别从工业发展“质”和“量”两个维度考察中央环保督察对工业经济的影响。为了验证首轮环保督察以及“回头看”对工业发展质量的影响效应，计量方程设计为：
3.2 样本数据
2015 年底首轮环保督察在河北开始试点，2016 年初分四批对全国31 个省(自治区、直辖市)进行督察，2018 年年中对全国 20 个省份进行“回头看”，故本文选取 2015 年 1 月至 2019 年 6 月全国省份平衡面板数据，内蒙古自治区因较多重要变量数据缺失，故不列入考虑范围内。部
分变量 2019 年数据尚未统计，故忽略不计。所有数据均来源于国家统计局官网和 Wind 数据库。
3.3 变量的描述性统计
各类变量的描述性统计结果如表 1 所示。
4 实证结果
从基准分析和异质性检验两方面研究，并回答中央环保督察对工业经济“质”和“量”分别产生的影响。此外，本文还就中央环保督察对工业发展质量的影响进行了异质性分析，回答了中央环保督察对工业发展质量的影响是否取决于 GDP 贡献率、环境规制强度与所在地区接受督察和“回头看”批次等异质性特征。
4.1 基本回归结果
4.1.1 中央环保督察对工业发展质量的当期效应
在基准回归结果(表 2)中，首先对工业企业利润以及单位火力发电收入和单位火力发电利润这两类工业经济“量”和“质”的指标采用事件分析法，分别检验中央环保督察对工业发展“量”和“质”的影响效果，之后将效率指标拆解分析。因为中央环保督察在各省份持续 1 个月，故本文的基准回归选择督查组所在省份当月为窗口期，回归方程的估计结果见表2。
根据表 2 中列(1)、列(2)和列(5)的估计结果，在同时控制了地区效应和时间效应的情况下，中央环保督察使得工业企业利润平均降低了 30.3
亿元，而对效率指标的影响微乎其微。进一步将效率指标拆解分别研究中央环保督察对主营业务收入、工业企业利润和火力发电量的影响，结果如表 2 中列(3)、列(4)和列(6)所示。可以看出，中央环保督察显著降低了主营业务收入和工业企业利润，但火力发电量的统计结果不显著。中央环保督察在督察期内对工业企业确实产生了强力的震慑效应，使得工业经济的“量”急剧下降，但工业经济的“质”没有发生明显的变化，由此判断，地方政府不论是采取“一律关停”“先停再说”等消极“一刀切”方式，还是采取积极“切一刀”方式针对重点污染行业科学制定实施差异化措施来回应中央督查组的当期审查，在短期内都会给工业经济带来“量”的损失，而工业经济“质”的提升尚未能显现出来。
4.1.2 中央环保督察对工业发展质量的长期效应
以中央环保督察后 1-5 个月数据为样本进行回归分析，以此来检验中央环保督察对工业经济发展质量的短期效应是否具有持续性，结果如表 3所示。可以看出，将中央环保督察政策窗口期延后 1-3 个月的回归结果与基准回归结果是一致的，对工业经济的“量”有显著的降低效应，对工业经济的“质”影响甚微，抑制了工业经济的高质量发展。但从延后 4-5 个月，可以看出，中央环保督察政策对工业企业利润的负面影响逐渐减弱，同时显著降低了单位火力发电收入，但对单位火力发电利润影响微弱，因此可以判断出工业企业降低了单位能耗成本。总体来说，中央环保督察政策对工业企业主营业务收入一直起促降的作用，但对利润没有显著的长期影响，同样证明了生产成本的下降。表 3 结果表明，中央环保督察政策对
工业经济利润仅有短期的影响，长期来看环保督查并没有显著减少工业污染行业的利润总额，工业行业整体盈利能力没有因环保督察的作用而显著降低；而对工业经济生产效率来说，短期内企业对环境政策的反应存在缓冲期，效率的提升是一个长期的过程，因此在短期内没有明显的政策效应，从长期看反而实现了降本增效。从总体上看，中央环保督察问责的刚性约束力与约谈的软约束力提升了工...
